नेपालको संघीय शासन प्रणालीमा निजामती सेवा र सुशासन– कृष्णहरि बास्कोटा
नेपाल एक ऐतिहासिक मुलुक हो । आद/अनादि कालदेखि यो मुलुक स्वतन्त्र र सार्वभौम सत्ता सम्पन्न रहँदै आएको छ । नेपालको उत्पत्तीदेखि नै यस मुलुकमा शासन र प्रशासनको केही मानक निर्माण भएको महशुस गरिन्छ । तथापी लिच्छवी कालमा यो मुलुक समृद्धिको शिखरमा थियो । जसलाई इतिहासमा स्वर्ण युग भनिएको छ । सो बखत मुलुकी प्रशासन दह्रो थियो । मल्लकालमा शासन प्राणाली लिच्छवी कालको तुलनामा केही खस्किए पनि बलियो नै थियो । तत् पश्चात शाह कालको उदय भयो । राम शाह जस्ता न्यायिक राजा र पृथ्वी नारायण शाह लगायत मुलुकलाई एकीकरण गर्ने शासक जन्मिए । साथै भीमसेन थापा, जंग बहादुर राणा जस्ता केही प्रशासनिक थिती बसाउने प्रधानमन्त्री पनि भए । तथापी पछिल्लो चरणमा नेपाल राणाकालीन जहानीया शासन र पञ्चायतकालीन एक दलीय शासन व्यवस्थाबाट गुज्रियो । सो बखत मुलुकको प्रशासनयन्त्र पनि जी–हजुरी मै गुज्रियो ।
२००७ सालको राजनैतिक परिवर्तन पछि मुलुकमा प्रजातन्त्रको उदय भयो । तत् पश्चात पुनः मुलुकमा अनेकौँ राजनैतिक र प्रशासनिक उतार–चढाब भैरहे । २०१५ सालमा संसदीय व्यवस्थाको निर्वाचन भयो । तर निर्वाचित प्रजातान्त्रिक सरकार लामो समय चल्न सकेन । राजा महेन्द्रको ‘कु’ सँगै मुलुक पञ्चायत शासन प्रणालीमा प्रवेश ग¥यो । २०३६ सालको जनमत संग्रहले पञ्चायती व्यवस्थालाई केही हदसम्म सुधार गर्न बाध्य तुल्यायो । तत् पश्चात २०४६ सालको जनआन्दोलन र २०६२÷६३ को जनआन्दोलनले मुलुकको राजनीति र प्रशासनलाई व्यापक परिवर्तन ग¥यो । २०७२ सालमा संविधान सभाबाट संविधान घोषणा भयो । मुलुक संघीय शासन प्रणालीमा प्रवेश ग¥यो । यस आलेखमा यही संघीय शासन प्रणालीमा निजामती सेवाको अवसर र चुनौतिको विश्लेषण सहित सुशासनको बिषयमा चर्चा गर्ने जमर्को गरेको छु ।
संविधानको प्रस्तावना
नेपालको संविधानको प्रस्तावनामा लेखिएको छ ः ‘जनताको प्रतिस्प्रधात्मक बहुदलिय लोकतान्त्रिक शासन प्रणाली, नागरिक स्वतन्त्रता, मौलिक अधिकार, मानव अधिकार, बालिग मताधिकार, आबधिक निर्वाचन, पूर्ण प्रेस स्वतन्त्रता तथा स्वतन्त्रता, निष्पक्ष र सक्षम न्यायपालिका र कानूनी राज्यको अबधारणा लगायतका लोकतान्त्रिक मूल्य र मान्यतामा आधारित समाजवादप्रति प्रतिबद्ध रहि समृद्ध राष्ट्र निर्माण गर्न संघीय लोकतान्त्रिक गणतन्त्रात्मक शासन व्यवस्थाको माध्यमद्वारा दिगो शान्ति, सुशासन, विकास र समृद्धिको आकांक्षा पुरा गर्न’ प्रस्तुत संविधान जारी भएको छ । यसरी संविधानको प्रस्तावनाले प्रष्ट भाषामा राजनैतिक र प्रशासनिक सरकारको साझा प्रयासद्वारा मुलुकमा सुशासन कायम गर्ने प्रतिबद्धता जाहेर भएको छ ।
सरकारी सेवाको गठन
नेपालको संविधानको धारा २८५ मा सरकारी सेवाको गठन सम्बन्धी निम्न ३ ओटा उपधारामा निम्न व्यवस्था गरिएको पाईन्छ –
- नेपाल सरकारले देशको प्रशासन सञ्चालन गर्न संघीय निजामती सेवा र आवश्यकता अनुसार अन्य संघीय सरकारी सेवाहरुको गठन गर्न सक्नेछ । त्यस्ता सेवाहरुको गठन, सञ्चालन र सेवाका शर्त संघीय ऐन बमोजिम हुनेछ ।
- संघीय निजामती सेवा लगायत सबै संघीय सरकारी सेवामा प्रतियोगितात्मक परीक्षाद्वारा पदपूर्ति गर्दा संघीय कानून बमोजिम खुल्ला र समानुपातिक समावेशी सिद्धान्तका आधारमा हुनेछ ।
- प्रदेश मन्त्रिपरिषद्, गाउँ कार्यपालिका र नगर कार्यपालिकाले आफ्नो प्रशासन सञ्चालन गर्न आवश्यकता अनुसार कानून बमोजिम विभिन्न सरकारी सेवाहरुको गठन र सञ्चालन गर्न सक्नेछन् ।
यसरी नेपाल संघीयता शासन प्रणालीमा प्रवेश गरेसँगै संविधानले सरकारका तीनै तह संघ सरकार, प्रदेश सरकार र स्थानीय तहमा सरकारी सेवाहरुको गठन र सञ्चालन हुने कुरा प्रष्ट पारेको छ । केही क्षणिक समयका लागि हामी सिमित मानिस र आफ्नो नाफा घाटा मात्रै हेर्नेका नजरमा केही समस्या जस्तो देखिएको छ । साविकमा पनि स्थानीय सेवा आयोग गठन गर्ने र नियुक्ति लगायतको काम सोही स्थानमा गर्ने प्रयास नभएको हो । यस सन्दर्भमा वर्तमान संविधानको भाग २३ को अध्ययन गर्न जरुरी छ ।
लोक सेवा आयोग
नेपालको संविधानको भाग २३ को धारा २४३ मा निजामती सेवाका सन्दर्भमा महत्वपूर्ण बिषयहरु उल्लेख गरिएको छ, जस्को अध्ययनबाट यस बिषयमा थप विश्लेषण गर्न मद्दत पुग्नेछ ः
- निजामती सेवाको पदमा ९सेना, प्रहरी लगायत० नियुक्तिका लागि उपयुक्त उम्मेदवार छनौट गर्न परीक्षा सञ्चालन गर्नु लोक सेवा आयोगको कर्तव्य हुनेछ ।
- बढुवा गर्ने, विभागीय कारबाही गर्ने जस्ता बिषयमा आयोगले जारी गरेको सामान्य सिद्धान्तको सबैले पालना गर्नुपर्छ ।
- सरकारले निबृत्तिभरण दिने पदमा नियुक्ति गर्दा लोक सेवा आयोगको परामर्श अनिवार्य हुनेछ ।
- संघीय निजामती सेवा शर्त तोक्दा, नियुक्ति, बढुवा र विभागीय कारबाहीका सिद्धान्त तय गर्न आयोगको परामर्श लिनु पर्नेछ ।
- संघीय निजामती सेवामा ६ महिनाभन्दा बढि नियुक्ति गर्दा उपयुक्तताको बिषयमा, सेवा परिवर्तनको बिषयमा र विभागीय सजाय दिनु पर्ने बिषयमा आयोगको राय अनिवार्य हुनेछ ।
नेपालको संविधानको भाग २३ को धारा २३४ मा प्रत्येक प्रदेशमा प्रदेश लोक सेवा आयोग रहने व्यवस्था छ । यस्तो प्रदेश लोक सेवा आयोगको गठन, काम, कर्तव्य र अधिकार प्रदेश कानून बमोजिम हुनेछ । यस्का लागि संघीय संसदले कानून बनाई आधार र मापदण्ड निर्धारण गर्नेछ । यसरी वर्तमान संविधानले संघीय लोक सेवा आयोगको दायरा फराकिलो तुल्याई निजामती, जंगी, प्रहरी, विश्वविद्यालय, संगठित संस्था लगायतमा नियुक्ति सहितको काम आयोगबाट हुने व्यवस्था गरेको छ भने प्रदेश र स्थानीय तहको हकमा प्रादेशिक लोक सेवा आयोगबाट यी काम हुने व्यवस्था गरिएको छ । यसबाट लोक सेवा आयोग निजामती सेवा लगायतको संरक्षक रहेको प्रष्ट हुन्छ ।
तीन तहका सरकारको अधिकार
वर्तमान नेपालको संविधानको अनुसूची ५ देखि ९ सम्ममा संघ सरकार, प्रदेश सरकार र स्थानीय तहको अधिकारको सूची रहेको छ । जस अनुसार अनुसूची ५ को संघको अधिकार सूचीको बुँदा नं. ९ मा संघीय निजामती सेवा, न्याय सेवा र अन्य सरकारी सेवा रहेको छ । यसैगरी अनुसूची ६ को प्रदेशको अधिकारको सूचीको बुँदा नं। ५ मा प्रदेश निजामती सेवा र अन्य सरकारी सेवा तथा बुँदा नं। १५ मा प्रदेश लोक सेवा आयोग भन्ने शब्द रहेको छ । यसैगरी अनुसूची ८ को बुँदा नं। ५ मा स्थानीय सेवाको व्यवस्थापन रहेको छ । यसरी तीनै तहका सरकारमा कर्मचारी व्यवस्थापनको जिम्मेवारी रहेको बुझिन्छ ।
अपेक्षित संघीय निजामती सेवा
माथि संवैधानिक प्रावधानको व्यवस्थाको चर्चा गरियो । संविधान मुलुकको मूल कानून भएकाले यस्को लक्ष्मण रेखा बाहिर जान सकिने अवस्था रहेन । अब प्रश्न उठ्छ, नेपालको निजामती सेवा संघीय शासन प्रणालीमा कसरी सञ्चालन हुँदा मुलुक, जनता र स्वयं कर्मचारीलाई अनुकूल हुन सक्ला रु यस बिषयमा सरकारले समायोजन ऐन जारी गरी तीनै तहमा कर्मचारीको पदस्थापन÷सरुवाको प्रक्रिया अघि बढाएको छ । यसैगरी संघीय निजामती सेवा ऐनको मस्यौदा तर्जुमा भै संसदमा व्यापक छलफल गरी पारित गरी लागू गर्ने प्रक्रिया अघि बढेको छ । यस सन्दर्भमा अनेकौँ कोणबाट बहस पनि उठेका छन् । यस स्थितिमा तीनै तहका सरकारले निजामती सेवाको सञ्चालन कसरी गर्दा अनुकूल होला रु भन्ने बिषयमा केही मौलिक विचार प्रस्तुत गर्ने जमर्को गरेको छु ।
संघीय निजामती सेवाको स्वरुप
- संघीय निजामती सेवा ऐनको दायरा विस्तृत हुनुपर्छ । यस्ले संघ सरकार, प्रदेश सरकार र स्थानीय तहबीच उचित तालमेल र समन्वय कायम गर्नुपर्छ ।
- संघीय निजामती सेवा ऐनका प्रावधानहरु स्वयं प्रदेश सरकार र स्थानीय तहका लागि मार्ग निर्देशक हुनुपर्छ ।
- विश्वमा सञ्चालित असल अभ्यासको अध्ययन गरी नेपाल जस्तै विविध संस्कृति, विकासोन्मुख परिवेश, बहुदलिय व्यवस्था अंगालेको र निजामती सेवामा तुलनात्मकरुपमा सफल भएको मुलुकको प्रणाली अनुशरण गर्नुपर्छ ।
- संघीय निजामती सेवा ऐनले मुलुकी प्रशासनलाई एकीकरण गर्ने, आपसमा समन्वय गर्ने र एक–अर्काले आदर गरी अघि बढ्ने हुनुपर्छ ।
- संघीय निजामती सेवा ऐन बमोजिम संघ सरकारमा नियुक्त हुनेहरु प्रदेश सरकार र स्थानीय तहमा सरुवा भएर वा काजमा वा विज्ञको रुपमा जान पाउने व्यवस्था हुनुपर्छ ।
- संघीय निजामती सेवा ऐनले प्रदेश सरकार र स्थानीय तहमा नियुक्त वा कार्यरत कर्मचारी पनि निजको विज्ञता, दक्षता र मागका आधारमा संघ सरकारमा आई काम गर्न पाउने प्रावधान हुनुपर्छ ।
- हाल सरकारले प्रदेशको प्रमुख सचिव र मन्त्रालयका सचिव तथा स्थानीय तहको प्रमुख प्रशासकीय अधिकृत खटाउने गरेको छ । यस्मा आपसी समन्वय गरी कार्यान्वयन गर्नु सबैका लागि श्रेयस्कर हुनेछ ।
- केन्द्रीकृत लेखा प्रणालीका लागि संघीय निजामती सेवाबाटै सरकारका तीनै तहमा लेखाका कर्मचारी खटाउनु पर्छ । यस्तै एकीकृत सेवा आवश्यक पर्ने अन्य क्षेत्रमा पनि यस्को अनुशरण गर्नुपर्छ ।
- संघीय निजामती सेवाले नै प्रदेश र स्थानीय तहमा रहने कर्मचारीको सेवा, सुविधा, बृत्ति विकास लगायतमा एकरुपता कायम गर्नुपर्छ । यसबाट मुलुकभरी एउटै निजामती सेवामा रहेको आभाष हुन्छ ।
- संघीय निजामती सेवा ऐन निर्माण गर्दा कर्मचारीको विचार सुनी तिनको कदर गर्नुपर्छ । यस्का लागि प्रतिनिधिमुलक सुनुवाईका लागि ट्रेड यूनियनसँग परामर्श गर्नुपर्छ । मुलुक साझा हो । सबैको साझा उद्देश्य राष्ट्रिय हित हो । सबैमा खुसी र सन्तुष्टी ल्याउन संघीय निजामती सेवा ऐनमा सबै अटाउने गरी सर्वाधिक मिहिनत गर्नुपर्छ ।
प्रादेशिक निजामती सेवाको खाका
- आवश्यकतानुसार सिघ्र संघीय कानून निर्माण गरी प्रादेशिक लोक सेवा आयोग गठन सम्बन्धी ऐन तर्जुमा गर्ने वातावरण निर्माण गर्नुपर्छ । यस्मा बिलम्ब गर्नु हुँदैन ।
- प्रादेशिक लोक सेवा आयोग गठन गर्दा सो आयोगका पदाधिकारी छनौट सिफारिस समितिमा संघीय लोक सेवा आयोगमा अध्यक्ष पनि रहनु पर्छ । साथै प्रादेशिक लोक सेवा आयोगहरुले संघीय लोक सेवा आयोगसँग आफ्नो स्वतन्त्रतामा असर नपर्ने गरी समन्वयात्मक ढंगले काम गर्नुपर्ने प्रावधान कानूनमा राख्नु पर्छ ।
- संघीय सरकारबाट खटिई आउने प्रमुख सचिव, सचिव र प्रमुख प्रशासकीय अधिकृत लगायतका पद बाहेक प्रदेश सरकार र प्रदेशभित्र रहेका स्थानीय तहको आवश्यक पदमा विज्ञापन गरी पदपूर्ति गर्ने लगायतका संघीय लोक सेवा आयोगबाट सम्पादन हुने काम प्रदेश लोक सेवा आयोगबाट सम्पादन हुनेछ ।
- संघीय लोक सेवा आयोगले झैँ प्रादेशिक लोक सेवा आयोगले प्रदेश सरकार र स्थानीय तह लगायतमा नियुक्त हुने नगर वा गाउँ प्रहरी, संगठित संस्थाका पद, विश्वविद्यालयका पद लगायत सबैमा नियुक्तिका लागि परीक्षा सञ्चालन गर्नेछ । कुनै पनि पदमा स्वयं प्रदेश सरकार र स्थानीय तहले आफै नियुक्ति गर्न नहुने, प्रादेशिक लोक सेवा आयोगको परीक्षाबाट, सो निकायको प्रतिक्षा सूचीबाट र सो निकायको लिखित राय, सहमति वा निजको प्रतिनिधिको उपस्थितिमा हुने अन्तर्वार्ता लगायतबाट मात्र पद पूर्तिको प्रबन्ध गर्नुपर्छ ।
- प्रदेश लोक सेवा आयोगले नै प्रदेश सरकार र स्थानीय तहका आवश्यक पद पूर्ति गर्ने हुँदा यी निकायहरुमा पद सृजना गर्दा बिशेष ख्याल गर्नुपर्छ, ताकी भविष्यका लागि सृजीत पद नै तत् सरकारका लागि भारका बिषय नबनुन् । यसर्थ प्रादेशिक निजामती सेवा ऐनमा संगठन तथा व्यवस्थापन सम्बन्धी अध्ययन गर्ने कार्यदलमा संघीय सरकारको पनि प्रतिनिधित्व गराउनु बुद्धिमानी हुनेछ ।
- संघीय लोक सेवा आयोग र प्रादेशिक लोक सेवा आयोगहरुबीच बर्षमा कम्तिमा २ पटक २–३ दिने असल अभ्यासहरुको सूचना आदान–प्रदान गर्ने बैठकको आयोजना गर्नुपर्छ । यसबाट नेपालभरी एकै ढाँचामा एकै सोचमा काम गर्न मद्दत पुग्ने हुन्छ ।
- प्रदेश लोक सेवा आयोगबाट परीक्षा उत्तिर्ण भै प्रदेश र स्थानीय तहमा कार्यरत कर्मचारी पनि निश्चित योग्यता, क्षमता र जेष्ठताका आधारमा संघीय निजामती सेवामा आउन पाउने व्यवस्था गर्नुपर्छ ।
- संघीय निजामती सेवा र प्रदेश निजामती सेवा भित्रका सेवा, समूह र उपसमूह गठनमा एकरुपता कायम गर्नुपर्छ ।
- प्रदेशस्तरमा पनि योग्यतामा आधारित प्रणालीलाई नै स्वीकार गर्नुपर्छ । यस्मा सबै प्रदेशका स्थायी वासिन्दा नेपालीले समान अवसर पाउने कुरालाई कुनै बाधा पु¥याउनु हुँदैन ।
- सर्वप्रथम राष्ट्रिय एकतालाई केन्द्रमा राखी संघ, प्रदेश र स्थानीय तहको भलो हुने र कर्मचारीको पनि उत्प्रेरणा पैदा हुने नीति अख्तियार गर्नुपर्छ ।
स्थानीय सेवा व्यवस्थापनको सोच
- साविकमा स्थानीय सेवा आयोग गठनको प्रस्ताव थियो । यसलाई प्रादेशिक लोक सेवा आयोगको गठनसँग मिलान गर्नु नै बुद्धिमानी हुनेछ ।
- स्थानीय तहमा संघ सरकार र प्रदेश सरकारबाट खटिने कर्मचारीको हकमा तत् स्थानीय तहसँग समन्वय र सम्पर्क गर्ने कानूनी प्रावधान राख्नु पर्छ ।
- एक स्थानीय तहबाट अर्को स्थानीय तहमा सरुवा वा काजमा जान मिल्ने नीति अख्तियार गर्नुपर्छ ।
- स्थानीय तहले सोझै आफै नियुक्ति नगरी प्रादेशिक लोक सेवा आयोगको परीक्षाबाट पद पूर्ति गर्नुपर्छ ।
- स्थानीय सेवाको व्यवस्थापन गर्दा संघ सरकार र प्रदेश सरकारको नीतिसँग सामन्जस्यता कायम हुने गरी गर्नुपर्छ ।
- स्थानीय सेवामा रहेका कर्मचारीहरु पनि निश्चित क्षमता, योग्यता र जेष्ठताका आधारमा प्रदेश र संघमा आउन पाउने व्यवस्था गर्नुपर्छ ।
- पेन्सन लगायतका सुविधा संघ, प्रदेश र स्थानीय तहमा समान हुनुपर्छ ।
- स्थानीय तहहरुको दरबन्दी सृजनामा संघीय सरकारले जारी गरेको निश्चित मापदण्डको पालना गर्नुपर्छ ।
- संघ सरकारको अनुदान, प्रदेश सरकारको अनुदान र स्थानीय तहको आफ्नै आम्दानीमा आधारित थरी थरीका कर्मचारी नियुक्त नगरी एकै प्रकारका कर्मचारी योग्यताको आधारमा भन्ने गरिनु पर्दछ ।
- स्थानीय तहको हित, संघ र प्रदेशको नीति, कर्मचारीको मनोबल उच्च रहने जस्ता आधारभूत पक्षमा आधारित भै ‘सर्वजन हिताय, सर्वजन सुखाय’ को नीतिमा स्थानीय सेवाको व्यवस्थापन गर्नुपर्छ ।
सुशासनको पहल
अन्त्यमा, सरकारका तीनैओटा तह संघीय सरकार, प्रादेशिक सरकार र स्थानीयतहको अबको जोड सुशासनमा हुनु पर्छ । सुशासन ऐन, २०६४ र सूचनाको हकसम्बन्धी ऐन, २०६४ अनुसार सबै कार्यालयमा नागरिक बडापत्रको अनिबार्य व्यबस्था हुनु पर्छ । सो बडापत्रानुसार कार्यप्रबाह तालीका सार्बजनिक गर्नुपर्छ । सबै निर्णय प्रक्रियामा पारदर्शिता अबलम्बन गर्नु पर्छ । यस्का लागि हरेक निर्णयको आधार कारण समेत सरोकारवालाहरुलाई बताउनु पर्छ ।
अबको सरकार प्रजातान्त्रिक हुनुपर्छ भन्नाले आम जनतामा सहभागितामूलक लोकतन्त्रको आभास दिनु पर्छ । यस्का लागि कुनै पनि कानून बन्नुपूर्ब आम जनताको राय, सुझाब र अपेक्षा बुभ्mनु पर्छ । जुन सेवाग्राही जनतामा जुन कर्मचारीले सेवा प्रबाह गर्दछ, उ उनीहरुकै सिफारिशमा पुरस्कृत हुनु पर्छ । सेवा प्रबाहमा खटिने कर्मचारीसंग कार्यसम्पादन संझौंता गरी दण्ड र पुरस्कारको नीति अबलम्बन गर्नु पर्छ ।
बर्तमान एक्काईसौं शताव्दीको प्रशासनले संभव भएसम्मका सेवा अनलाईनबाट प्रबाह गर्नुपर्छ । साथै सरकारको भूमिकाको पुर्नमूल्यांकन गरी नियमन गरिरहनु नपर्ने कामबाट सरकार हटनु पर्छ । विकास निर्माणको काममा भैरहेको ढिलाई र गुणस्तरहिनतामा अनुभूत हुनेगरी सुधारको थालनी गर्नुपर्छ । हरेक विकास निर्माणको कार्यस्थलमा अनिबार्यरुपमा होडिंगबोर्ड राख्नु पर्छ ।
सुशासनको एउटा महत्वपूर्ण पक्ष सेवाग्राही जनताको गुनासो सुनी सेवा प्रबाहको सुधार पनि हो । यस्का लागि सार्बजनिक सुनुवाई गर्नुपर्छ । जनताको घरदैलौमा पुग्न एकीकृत घुम्ती सेवा संचालन गर्नुपर्छ । अनुगमन र मूल्यांनको प्रणालीलाई मजबूत तुल्याउनु पर्छ । यस्का लागि अनलाईन अनुगमन गर्नुपर्छ ।
प्रत्येक सरकारी निकायले आपूmले सम्पादन गरेका काम नियमितरुपमा स्वतः प्रकाशन गर्ने अनिबार्य प्रबन्ध गर्नुपर्छ । कुनै पनि नयां निर्णय भएमा प्रेश विज्ञप्ति जारी गर्नु पर्ने अनिबार्य व्यबस्था गर्नुपर्छ । नागरिकलाई सूचना प्रबाह गरी सुसुचित गर्नुपर्छ । सेवाको बजारीकरणमा सबै निकाय अग्रसर हुनुपर्छ । सबै निकायको बेभसाईट निर्माण गर्नुका साथै ती सधै चुस्त र दुरुस्त हुनुपर्छ । प्रत्येक सरकारी कार्यालयले काम गर्ने, नतिजा निकाल्ने र आम जनतामा काम भैरहेको अनुभूति दिने सोच राख्नु पर्छ । यिनै सुझाब वा आग्रह भित्र संघीय नेपालको संघ सरकार, प्रदेश सरकार र स्थानीय तहको सफलताको रहस्य लुकेको यर्थाथतालाई आत्मसात् गर्न ढिला गर्नु नहुने सन्देश प्रबाह गर्न चाहन्छु ।